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一门学科的形成,一般来说有三个标志：独特的研究对象、独特的研究方法和学科体系.其中,研究对象又决定着研究方法和学科体系.因此,学科的研究对象是该学科得以存在的首要条件.行政哲学的研究对象问题,也是行政哲学研究中一个至关重要的问题,它关系到行政哲学能否存在以及怎样发展.目前,人们大都认为应该有行政哲学这门学科,但对其研究对象却没有一致的认识.这种认识的不一致,在行政哲学初创时期,是有一定的积极意义的.它能促使人们从不同方面对这门学科进行研究,最终达到比较全面深入地理解行政哲学的研究对象,使人们对行政哲学研究对象的认识上升到一个更高的新的层次.但是,由于缺乏一致的、共同的认识,导致行政哲学研究主题（本文将研究主题、研究对象、研究内容作为同等意义、可相互替代使用的概念与范畴）的模糊性和不确定性,从而造成行政哲学学科建设的非规范性和随意性.因此,科学界定行政哲学的研究主题,是行政哲学发展首先应该解决的关键问题,也是推进行政哲学研究的基本前提.
肇始于20世纪80年代的国内行政哲学研究很少系统地探讨行政哲学的研究对象.从近年召开的哲学或行政学研讨会上的发言和已经发表的少量涉及行政哲学的有关论著看,国内对这一问题的研究主要有以下三种观点.第一种观点认为“行政活动”是行政哲学的研究对象,行政哲学是“关于行政活动的普遍本质和一般规律的科学”.事实上,对“行政活动的普遍本质和一般规律”有成效有意义的研究只能属于行政科学研究范围,是理论行政学的研究对象.“行政活动的普遍本质和一般规律”在行政哲学研究中,是终极意义的研究对象,行政哲学不可能也不能够取代行政科学去直接研究行政活动.第二种观点认为,行政哲学是以行政科学、行政理论为研究对象,是行政科学的一个分支学科,即元行政学.这种基本思路是可取的,在一定程度上也是符合逻辑的,但由于把行政哲学当成了行政科学的一个分支学科（元行政学）,因而存在两个难以自圆其说的问题：其一是如果把行政哲学当成行政科学的一个分支学科,即名曰行政哲学又是行政科学的一个分支学科,显然就会产生一个学科性质问题.人们必然要产生行政哲学究竟属于哲学学科还是属于行政学科的疑问.虽然行政学家和哲学家是可以而且应该联盟的,但行政学属于社会科学,它与超越科学的哲学在知识性质上有本质的区别,因而行政哲学不可能既是哲学的又是具体科学的.否则,只会产生一种非哲学非科学的怪异知识和学科.目前出现的那种把马克思主义哲学的概念、术语往现实行政生活贴标签的“研究”,和直接借用马克思主义哲学的原理、规律构建的种种行政哲学体系的“研究”,无不是受此种观点的影响.其二是把行政哲学当成行政科学的元理论,即元行政学,也不符合国际通行的学科研究规范.行政科学的元理论准确地说应该是“行政学学”或“行政学学理”.行政哲学属于“行政学学”的范畴,但行政哲学不同于“行政学学”,只是其一部分.行政学学或元行政学从不同的角度和领域对行政科学进行研究,行政哲学则是从哲学角度研究行政科学的行政学,它可以属于元行政学的一部分,但不能等同于整个元行政学.因此,行政科学、行政学学（元行政学）和行政哲学是三个不同的概念.第三种观点认为,行政哲学的研究对象是行政科学,是对行政科学的哲学考察.即,行政哲学以行政科学为研究对象的哲学.就学科性质而言,行政哲学属于部门哲学,是哲学的分支学科.
对行政哲学的研究内容,国内一些学者在涉及到行政哲学的论著中也作了一些简略的描述.如王沪宁认为,行政哲学主要研究和分析一定行政活动和行政关系的性质、行政活动的目的和宗旨、行政活动中的价值观念、道德规范伦理原则等基本理论范畴[1].薄贵利则将对人性的基本判定、政府的价值取向和现代政府的责任问题作为行政哲学研究的基本问题[2].颜佳华在《行政哲学论》一书中构建了一个行政哲学的研究框架：行政活动论（逻辑起点）、行政主客体论、行政认识论、行政实践论、行政方法论、行政价值论[3]；后来,他又在《行政哲学：一个亟等进一步开拓的领域》一文中,将行政哲学的研究内容界定为：行政哲学导论、行政学对象论、行政学结构论、行政学功能论、行政学评价论、行政学发展论等[4].
仔细分析国内行政哲学研究对象和研究内容的界定我们不难发现,在我们称之为“行政哲学”的名称背后,实际上存在着两种行政哲学：一种是以行政活动为研究对象的行政哲学,一种则是以行政科学为研究对象的行政哲学.为了研究的方便,我们分别用“行政活动的哲学”（简称为“行政哲学”）与“行政（科）学的哲学”（简称为“行政学哲学”）这两个称谓来标示行政哲学研究的上述两种主题、两个方向.这两种行政哲学,一个涉及“实际的行政活动”领域,一个涉及“理论的行政科学”领域.
行政活动的哲学主要研究行政的本质及其分界、行政的基本假定、行政的目的和宗旨等问题.由此可见,行政活动的哲学是对“行政活动中的问题”或简称“行政问题”做出根本性的寻根究底的反思,以便为行政活动提供一些根本性的实践原则或“行政观”.这些根本性的实践原则不等同于各种具体行政行为的“规范”、“准则”,而是后者的“原理”、“基础”或“根据”具体行政行为的“规范”、“准则”除了要依据于这些原理之外,还要考虑具体实践过程中诸多的内部和外部条件,包括那些隐而不显的“缄默因素”.
行政学哲学则主要研究行政科学发展的模式、行政科学理论评价、行政科学研究方法及其评价、行政科学研究的价值判断等问题.由此可见,行政学哲学是对“行政学活动中的问题”或简称“行政学问题”进行根本性的寻根究底的反思,以便为行政学研究提供一些根本性的指导原则或“行政学观”.同样,这些根本性的指导原则也不等同于各门具体的行政科学的研究规范、方式、方法,而是为后者的研究提供认识论和价值论的“原理”、“基础”或“根据”.
二
行政哲学的上述两个研究主题之间存在着逻辑的与历史的联系：
从逻辑上看,对“行政学问题”的哲学研究是对“行政问题”研究的“次一级”的研究,是对实际的“‘行政问题研究’之研究”,具有元研究的性质.之所以如此,是因为人们对任何行政问题的研究总是先在地包含一个方法论,即总是从某一个特定的角度、立场来研究的.这种角度、立场尽管可能不为研究者自己所知道,但却客观地存在着.而且,这种角度、立场本身就制约着对行政问题的认识结果.不同的人从不同的角度、立场出发往往得出不同的结论.要对这些结论的可靠性做出判断,就必须检讨他们的方法论.按照荷兰著名经济学家库普曼（1975年诺贝尔经济学奖获得者）的研究,无论是在自然科学中,或者是在社会科学中,任何系统的理论体系均表现为一个“价值观假定＋逻辑推理”的结构[5].库氏的这一逻辑式提示,至今尚未遇到有力的挑战.显然,任何行政学理论体系,均是从某种价值观或方法论见解出发的逻辑推理系统,其中的价值观或方法论假定,只能表现为某种行政哲学.因此,任何行政学理论体系都是以某种行政哲学的逻辑展示的,它不能不内含着某种行政哲学.从这个意义上说,“行政学哲学”是以“行政哲学”为思想资料的和最终归属的.我们也只有对行政学的根本问题进行了哲学的研究,才能真正地把行政问题的研究提升到一个自觉的、理性的水平和高度.
从历史上说,对行政活动根本问题的哲学研究是古已有之的事,历史上许多伟大的哲学家、政治家都对此做过深入的论述.而对行政学根本问题的研究则不过是近100年来的事.按照时间顺序,对行政活动的研究先后产生了行政思想、行政理论、行政学说或行政学、行政科学、行政哲学.其中行政思想是先于行政理论的分散的、不系统的、粗浅的行政理论；行政理论则是后生于行政思想的比较完整、系统、深刻的行政思想；行政学说或行政学往往是较为完整、系统的关于行政的知识体系；而行政科学则是更加系统化、科学化了的行政思想、行政理论、行政学说、行政学,是关于行政活动的基本规律和一般方法的科学；行政哲学则是对行政理论、行政科学研究活动进行思辩的产物,是行政科学的哲学.由此可见,“行政学哲学”不是从来就有的,而是在出现了独立的行政科学时才出现的,是行政问题研究发展到一定阶段的历史必然,对行政学活动的哲学思考是人类的行政认识和行政实践从童年走向成熟的一个重要条件.行政学哲学与行政科学研究的问题是显著不同的,各自的任务和目的也是不同的.行政科学是通过对行政活动的考察——这种考察主要包括历史上的各种行政思想、行政理论和行政方法——概括出行政活动的一般原理,形成理论并给出某种行之有效的合目的的行政方法或模式.也可以说,行政科学主要关注的是为实际的行政活动提供一套具有普适性的系统的行政知识、思想、原则和可操作的方法,它的特点即在于它的工具性.行政科学为行政学哲学提供思想,行政学哲学则对行政科学起指导作用.任何时代的行政学哲学,除依据各自的一般的哲学观外,都必须吸收以往的以及现时代的行政科学研究成果.反之,行政科学研究要接受行政学哲学的指导,这不仅体现在任何行政科学研究者都要在一定的行政哲学观的指导下从事研究,而且,行政科学体系的构建、其逻辑分析与论证也要符合哲学方法论的要求.由此可见,行政学哲学考察的是行政科学的基础,行政科学的基本问题便是行政学哲学的研究主题.那么,这个基本问题究竟是什么呢?
一般而言,行政科学的基本问题,在正常的或是在大多数的情况下,是行政学者以及行政人员较少或不特别考虑的问题.情况也许就是这样,人们通常是在一种没有批判的前提下,追求行政知识的增长,提出概念、形成理论,获得某种高效的行政方法.这一切都是围绕着行政活动的目的而进行的,行政学者为的是行政知识的不断增长,而行政人员则是把行政学者的研究成果,诸如理论、方法、模式等,作为正确的东西应用于行政活动之中.他们的问题常常是一种理论或方法对他们的行政活动是否有效,也即如何使用一种理论或方法才能够达到一种活动的预期目的.人们一般并不考虑一种理论或方法的合理性问题,只是在少数情况下,比如当理论或方法的功用开始减弱或失效的时候.一些人才可能会对已有的关于行政的一些最基本的假定、理论和方法本身进行反思.在这个时候,我们可以说他们正在进行着对行政中的某些基本问题的哲学思考或批判.而所谓的对行政科学中的基本问题的研究,就是对关于行政科学元问题的研究.这个元问题就是行政科学中的最基本的核心概念“行政”.行政哲学正是以此作为出发点而展开讨论的,对“行政”这个基本问题的明确和把握,就构成了行政哲学的研究主题.
三
通过以上分析,我们可以得到如下结论：行政哲学是对行政本质以及行政科学发展进程进行考察和反思的哲学.行政哲学能否有一个好的发展前景,从根本上为行政科学呈现出实质性的理论进步提供基本性的支持,使实际的行政活动更富有成效和具有合理性.这首先取决于我们对行政哲学本身是否有一个正确的理解和把握.如果在行政哲学的研究主题这一根本问题上,我们不能达成一致的意见,那么,不要说对行政科学的发展不会起到推动和支持的作用,就是行政哲学本身的发展和存在,都将会面临巨大的困难.笔者在本文的讨论中,就是试图在这个重要的问题上使概念理解得到澄清,消除“行政哲学”这一概念本身及其研究对象上存在的歧义性和含糊性.当然.我们在这里给出的关于行政哲学的研究主题的讨论还只是探索性的和试验性的.但是,只要我们能够真正把握住行政哲学的精神实质,研究主题的问题就不再是一个理论难题了.因为,它将会随着我们研究的深入而不断得到扩展和进一步的完善.